Ganar una licitación es el objetivo visible de cualquier empresa que opera en el mercado público. Pero el contrato no termina con la adjudicación, sino que empieza en ese momento. La fase de ejecución es donde se materializan los compromisos adquiridos en la oferta (plazos, calidad técnica, condiciones especiales de ejecución) y donde el incumplimiento de esos compromisos activa el régimen de penalidades en contratos públicos previsto en la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP).

La penalidad en un contrato público no es una sanción administrativa en sentido estricto. Es una consecuencia económica pactada contractualmente, o establecida directamente por la ley, que el órgano de contratación puede imponer al contratista cuando incumple sus obligaciones durante la ejecución. Su aplicación no requiere resolución judicial ni expediente sancionador previo: la administración puede imponerla directamente, con carácter ejecutivo, mediante deducción de las facturas pendientes o ejecución de la garantía definitiva.

Esta guía explica el régimen completo: tipos, cálculo, procedimiento de imposición, impugnación y relación con la resolución del contrato.

Qué es la penalidad en un contrato público: definición y naturaleza jurídica

La penalidad contractual en el ámbito de la contratación pública es una cláusula de naturaleza coercitiva que persigue dos objetivos simultáneos: incentivar el cumplimiento puntual y adecuado de las obligaciones contractuales y compensar parcialmente a la administración por los daños que el incumplimiento le genera, sin necesidad de acreditar el daño efectivo.

La Ley 9/2017 publicada en el BOE distingue dos grandes categorías:

Penalidades por demora (artículo 193 LCSP): se aplican cuando el contratista incurre en retraso en el cumplimiento de los plazos del contrato, con independencia de si la demora ha generado o no un perjuicio acreditado al órgano de contratación.
Penalidades por incumplimientos distintos a la demora (artículo 192 LCSP): se aplican por el incumplimiento de otras obligaciones contractuales, incluyendo las condiciones especiales de ejecución, los compromisos de la oferta técnica y cualquier otra obligación que el pliego haya tipificado expresamente como susceptible de penalización.

Esta distinción tiene relevancia práctica: las penalidades por demora tienen un régimen de cálculo directamente fijado en la ley, mientras que las penalidades por otros incumplimientos dependen en gran medida de lo que el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) haya establecido para cada tipo de conducta. El régimen general se apoya en los principios de la Directiva 2014/24/UE sobre contratación pública, que orienta la transposición nacional en materia de ejecución contractual.

Penalidades por demora: cálculo y límites

El artículo 193 de la LCSP establece el régimen de penalidades por demora con una fórmula directamente aplicable: la penalidad diaria por demora es de 0,60 euros por cada 1.000 euros del precio del contrato (IVA excluido).

Si el pliego no establece una penalidad específica distinta, esta es la que aplica por defecto. El órgano de contratación no necesita justificar un daño concreto; basta con constatar el retraso.

Ejemplo de cálculo

Contrato de servicios de consultoría con un precio de adjudicación de 200.000 € (IVA excluido). El contratista entrega el informe final con 15 días de retraso sobre el plazo contractual.

Penalidad diaria: 200.000 / 1.000 × 0,60 = 120 € por día
Penalidad total por 15 días: 1.800 €

Esta cantidad se deduce directamente de la factura pendiente o, si no existe saldo pendiente de pago, se ejecuta contra la garantía definitiva. Puedes profundizar en el régimen de estas garantías en la guía sobre garantías en contratación pública.

El límite del 20% y la resolución por demora

Cuando las penalidades por demora alcanzan el 20% del precio del contrato, el órgano de contratación puede optar entre dos vías (artículo 193.3 LCSP):

Declarar la resolución del contrato con pérdida de la garantía definitiva por parte del contratista.
Acordar la continuidad del contrato, con imposición de nuevas penalidades e incremento de la supervisión.

La decisión no es automática: el órgano de contratación debe valorar las circunstancias concretas y motivar su resolución. En la práctica administrativa, la continuidad del contrato suele acordarse cuando la resolución generaría un perjuicio mayor para el servicio público que el propio retraso.

Penalidades por incumplimientos distintos a la demora

El artículo 192 de la LCSP habilita a los órganos de contratación para incluir en el PCAP penalidades específicas por el incumplimiento de condiciones de ejecución y demás obligaciones contractuales. Estas penalidades son de configuración contractual: su cuantía, tipología y procedimiento de imposición deben estar definidos en el pliego antes de la licitación.

En la práctica, los pliegos suelen tipificar con mayor frecuencia las siguientes conductas:

Incumplimiento de condiciones especiales de ejecución de carácter social o medioambiental (artículo 202 LCSP), como compromisos de empleo de personas en riesgo de exclusión, uso de vehículos eléctricos o criterios de huella de carbono.
Incumplimiento de los compromisos de la oferta técnica que mejoraron los criterios de adjudicación, por ejemplo, el compromiso de asignar un equipo con determinado perfil o de ejecutar el contrato con cierto equipamiento. Por eso la redacción de la oferta técnica debe medir bien qué compromisos se asumen.
Incumplimiento de la obligación de subcontratación con pymes o de la limitación porcentual de subcontratación.
Infracciones de los niveles de servicio definidos en el Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT): tiempo de respuesta, disponibilidad del sistema, frecuencia de visitas.

La cuantía máxima de estas penalidades, cuando el pliego no especifica otra cosa, no puede superar el 10% del precio del contrato por cada infracción (artículo 192.1 LCSP), sin que el conjunto de penalidades pueda exceder el 50% del precio del contrato. Si se supera este último límite, la situación puede derivar en causa de resolución.

Procedimiento de imposición de penalidades

El procedimiento para imponer la penalidad sigue una secuencia regulada que garantiza la audiencia previa del contratista:

Constancia del incumplimiento. El responsable del contrato o el supervisor designado documenta el retraso o incumplimiento mediante un informe o acta. Este documento es la base fáctica de la penalidad.
Audiencia al contratista. Antes de acordar la imposición, el órgano de contratación debe dar al contratista la oportunidad de alegar lo que estime conveniente. El plazo de audiencia suele ser de 5 días hábiles, aunque el pliego puede establecer uno distinto. Esta fase es crítica: es el momento en que el contratista puede aportar justificaciones, como una causa de fuerza mayor, hechos imputables a la administración o cumplimiento parcial.
Resolución motivada. El órgano competente dicta resolución motivada imponiendo la penalidad o archivando el expediente si las alegaciones del contratista resultan fundadas.
Ejecución de la penalidad. La cuantía se deduce de las certificaciones o facturas pendientes de pago. Si no existe saldo suficiente, se ejecuta contra la garantía definitiva.

La penalidad tiene carácter ejecutivo. Su imposición no requiere acudir a la vía judicial. Sin embargo, el contratista puede impugnarla en vía administrativa (recurso potestativo de reposición o recurso de alzada, según el órgano) y, posteriormente, en vía contencioso-administrativa. En los contratos que superen los umbrales del artículo 44 de la LCSP, determinadas resoluciones relacionadas con la ejecución pueden ser objeto del recurso especial en materia de contratación ante el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales o el equivalente autonómico. Las resoluciones de este tribunal se publican en el portal del TACRC del Ministerio de Hacienda y son una fuente clave para anticipar el criterio administrativo sobre penalidades.

Relación entre penalidades e incumplimientos que causan resolución

La penalidad y la resolución del contrato son dos respuestas jurídicamente distintas al incumplimiento, aunque pueden concurrir. La LCSP distingue:

Incumplimientos sancionables con penalidad: no alcanzan el nivel de gravedad necesario para resolver el contrato. La administración los gestiona mediante la imposición de penalidades y el refuerzo de la supervisión.
Causas de resolución (artículo 211 LCSP): incumplimientos de especial gravedad que justifican la terminación anticipada del contrato. Las más frecuentes en la práctica son la demora que supera el umbral del 20% del precio, el abandono del servicio, el incumplimiento de las condiciones esenciales del contrato y la declaración de concurso del contratista.

La resolución del contrato por causas imputables al contratista lleva aparejadas consecuencias adicionales: pérdida de la garantía definitiva, exigencia de los daños y perjuicios que excedan de la garantía, y la posible prohibición de contratar con el sector público (artículo 71 LCSP). Información actualizada sobre prohibiciones de contratar y empresas afectadas puede consultarse en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público (ROLECE).

Qué hacer cuando se recibe una notificación de penalidad

Ante la notificación de inicio de un expediente de penalidades, las acciones que el contratista debe priorizar son las siguientes.

Verificar la base del incumplimiento. Analizar si el retraso o incumplimiento es efectivamente imputable al contratista o si existen causas que lo justifican: causas de fuerza mayor (artículo 239 LCSP para contratos de obras), órdenes del propio órgano de contratación que alteraron el plazo, o circunstancias sobrevenidas que el pliego no previó. Puedes ampliar esta perspectiva con la guía sobre bajas temerarias y justificación de la oferta económica, que conecta la estrategia de precio con el margen disponible para absorber eventuales penalidades.
Preparar las alegaciones con documentación. El trámite de audiencia es la única oportunidad de influir en la resolución antes de que la penalidad quede firme. Las alegaciones deben ser concretas, respaldadas por documentación (correos, actas, registros de entrega) y articuladas sobre los hechos, no sobre argumentos genéricos.
Evaluar si el pliego fija correctamente la tipología. Las penalidades por incumplimientos distintos a la demora solo son válidas si el PCAP las ha tipificado expresamente. Si la conducta imputada no está tipificada en el pliego con la cuantía correspondiente, la imposición puede ser impugnable.
Impugnar si la resolución es desfavorable. La vía de impugnación depende del tipo de contrato y de la cuantía: recurso potestativo de reposición, recurso de alzada o recurso especial en materia de contratación cuando el contrato supere los umbrales del artículo 44 LCSP. Herramientas como Tendios permiten acceder al histórico de resoluciones del TACRC y los tribunales autonómicos para identificar precedentes útiles en la preparación del recurso.

Preguntas frecuentes sobre las penalidades en contratos públicos

¿Qué es la penalidad en un contrato público?

La penalidad es una consecuencia económica que el órgano de contratación puede imponer al contratista cuando incumple sus obligaciones durante la ejecución del contrato. No es una sanción administrativa en sentido estricto: es una cláusula de naturaleza contractual con efecto ejecutivo directo, regulada en los artículos 192 y 193 de la LCSP.

¿Cuánto es la penalidad por demora en un contrato público?

La penalidad diaria por demora es de 0,60 euros por cada 1.000 euros del precio del contrato (IVA excluido), salvo que el pliego establezca una cuantía distinta. Se aplica por cada día de retraso, sin necesidad de acreditar un daño concreto.

¿Puede la administración imponer penalidades sin audiencia previa?

No. El procedimiento debe incluir el trámite de audiencia al contratista, que tiene derecho a alegar lo que estime conveniente antes de que se dicte la resolución. La omisión de este trámite puede determinar la nulidad del procedimiento.

¿Cuándo puede la administración resolver el contrato por incumplimiento?

La resolución del contrato por causas imputables al contratista está regulada en el artículo 211 de la LCSP. Las causas más habituales son la demora que supera el 20% del precio del contrato, el abandono del servicio, el incumplimiento de las condiciones esenciales y la declaración de concurso. La resolución lleva aparejada la pérdida de la garantía definitiva.

¿Puede el contratista impugnar una penalidad?

Sí. La resolución que impone la penalidad puede impugnarse mediante recurso potestativo de reposición o recurso de alzada en vía administrativa y, posteriormente, mediante recurso contencioso-administrativo. En los contratos que superen los umbrales del artículo 44 de la LCSP pueden aplicarse además mecanismos de recurso especial en determinados supuestos.

¿La penalidad excluye la indemnización de daños y perjuicios?

No. La penalidad no excluye la reclamación de daños y perjuicios si estos superan la cuantía de las penalidades impuestas (artículo 194 LCSP). La administración puede exigir, además de la penalidad, la diferencia entre el daño acreditado y el importe ya cobrado a través de las penalidades.

Conclusiones sobre las penalidades en contratos públicos

El régimen de penalidades en contratos públicos tiene una doble lectura. Para el órgano de contratación, es el mecanismo que permite exigir el cumplimiento de lo acordado sin necesidad de acudir a la vía judicial. Para el contratista, es un riesgo económico concreto que debe gestionarse desde la fase de preparación de la oferta y no solo durante la ejecución.

La clave práctica está en dos momentos. Antes de presentar la oferta, leyendo el PCAP con atención para identificar qué conductas están tipificadas, qué cuantías llevan asociadas y qué compromisos técnicos generan obligaciones cuyo incumplimiento será penalizable. Y durante la ejecución, documentando de forma sistemática cualquier circunstancia que pueda afectar al cumplimiento de los plazos o condiciones: comunicaciones con el responsable del contrato, incidencias imputables a la administración y causas ajenas a la voluntad del contratista.

Entendidas así, las penalidades dejan de ser un riesgo difuso y pasan a ser una variable que se puede anticipar, cuantificar y gestionar desde el primer día del contrato.

Penalidades en contratos públicos: régimen y cómo evitarlas | Tendios