La colusión en licitaciones es una de las prácticas más dañinas que puede sufrir la contratación pública. Cuando empresas que deberían competir de forma independiente coordinan sus ofertas, el resultado es siempre el mismo: precios artificialmente elevados, menor calidad en los servicios adjudicados y pérdida de eficiencia en el gasto público.

Detectar estos acuerdos no es sencillo porque se producen de forma opaca, sin rastro documental evidente. Pero existen señales de alerta concretas que tanto las administraciones como los licitadores deben conocer, y un marco legal claro que establece las obligaciones y consecuencias de participar en este tipo de prácticas.

Este artículo explica qué formas adopta la colusión, qué indicios permiten detectarla y qué medidas, tanto de diseño del procedimiento como de actuación del licitador, contribuyen a prevenirla.

Qué es la colusión en licitaciones públicas

La colusión en licitaciones consiste en un acuerdo, expreso o tácito, entre operadores económicos que deberían competir entre sí para coordinar sus ofertas y manipular el resultado del proceso de adjudicación. El objetivo habitual es garantizar que uno de los participantes resulte adjudicatario, repartir contratos por turnos o por zonas geográficas, o inflar los precios eliminando la competencia real.

La Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia prohíbe en su artículo 1 todo acuerdo, decisión o práctica concertada entre empresas que tenga por objeto o efecto restringir, prevenir o falsear la competencia. La colusión en licitaciones entra de lleno en esta prohibición y puede constituir además un delito tipificado en el artículo 262 del Código Penal, que sanciona la alteración de precios en concursos y subastas públicas con penas de prisión de uno a tres años.

A nivel europeo, la Directiva 2014/24/UE sobre contratación pública permite a los poderes adjudicadores excluir de los procedimientos a los operadores económicos de los que tengan indicios suficientes de haberse concertado con otros para falsear la competencia, conforme a su artículo 57.4.d).

Las formas más comunes de acuerdos colusorios

La colusión no adopta siempre la misma forma. Las modalidades más habituales identificadas por la OCDE son:

Ofertas de cobertura: una empresa presenta una oferta deliberadamente más alta o con condiciones inaceptables para que otra gane, simulando competencia sin que esta sea real.
Supresión de ofertas: una empresa que normalmente participaría se abstiene de presentar oferta para no competir con quien tiene acordada la adjudicación.
Rotación de ganadores: las empresas se turnan para ganar licitaciones en una zona o sector, distribuyendo el mercado a lo largo del tiempo.
Reparto de mercados: cada empresa se asigna un territorio, un tipo de contrato o un cliente concreto, evitando competir en el ámbito del otro.

En la práctica administrativa, estas modalidades suelen combinarse y, en algunos casos, van acompañadas de prácticas de corrupción que agravan la infracción.

Señales de alerta: cómo identificar indicios de colusión

La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) ha sistematizado las principales señales de alerta que deben vigilar quienes gestionan procedimientos de contratación. La OCDE, en la actualización de 2025 de sus directrices, las organiza en tres categorías.

Señales en los patrones de participación

Algunos comportamientos en la dinámica de presentación de ofertas generan dudas razonables sobre la existencia de acuerdos previos:

El mismo operador gana de forma reiterada en una categoría o zona geográfica concreta, sin que su oferta destaque objetivamente sobre las demás.
Empresas que habitualmente licitan no se presentan en una convocatoria esperada y posteriormente aparecen como subcontratistas del adjudicatario.
La participación se reduce de forma significativa sin que existan causas objetivas que lo justifiquen.
Se forman UTEs sin justificación técnica aparente, especialmente entre empresas que en otras licitaciones compiten entre sí.

El análisis sistemático de adjudicaciones pasadas, facilitado por herramientas de inteligencia de mercado en licitaciones como las que incorpora Tendios, ayuda a detectar estos patrones antes de que se consoliden.

Señales en la documentación de las ofertas

La documentación técnica y económica puede revelar coordinación entre licitadores aunque no haya contacto explícito demostrable:

Errores ortográficos, de cálculo o de formato idénticos en ofertas de distintas empresas.
Documentos con metadatos similares que sugieren una misma autoría o edición conjunta.
Estructuras de oferta técnica con redacciones prácticamente idénticas en secciones no normalizadas por el pliego.
Representación de distintas empresas por la misma persona física en la presentación o firma de ofertas.

Señales en los precios y en la estructura económica

Las anomalías en la oferta económica son a menudo el primer indicio tangible de una práctica colusoria:

Diferencias muy elevadas entre el precio de la oferta ganadora y el resto, sin que el pliego incluya criterios que lo justifiquen.
Precios prácticamente idénticos entre distintos licitadores, especialmente cuando los costes de mercado son variables.
Aumentos de precio simultáneos y sin justificación en varias empresas del sector justo antes de una licitación.
Bajas temerarias presentadas por empresas que no son la beneficiaria real del acuerdo, con el objetivo de crear apariencia de competencia. La guía sobre bajas temerarias en licitaciones ofrece un marco de referencia útil para interpretar estas desviaciones anómalas.

Marco legal: qué dice la normativa española y europea

La colusión en licitaciones está prohibida en varios niveles normativos que se refuerzan mutuamente:

Ley 15/2007 de Defensa de la Competencia, artículo 1: prohíbe los acuerdos restrictivos de la competencia y establece sanciones que pueden alcanzar el 10% del volumen de negocios total de la empresa infractora en el ejercicio anterior.
Código Penal, artículo 262: tipifica como delito la alteración de precios en concursos y subastas públicas mediante acuerdo, violencia, amenaza, engaño u otro artificio.
LCSP, artículo 71.1.b): establece como prohibición de contratar haber sido condenado mediante sentencia firme por delitos que incluyen las conductas fraudulentas en procedimientos de contratación pública.
Directiva 2014/24/UE, artículo 57.4.d): habilita a los poderes adjudicadores para excluir a licitadores cuando dispongan de indicios suficientes de acuerdos para falsear la competencia.

La OCDE ha actualizado en 2025 sus Directrices para combatir la colusión en la contratación pública, que incluyen listas de verificación específicas tanto para la prevención en el diseño del procedimiento como para la detección durante la evaluación de ofertas.

Obligaciones y responsabilidades concretas

Para las administraciones: prevención desde el diseño del procedimiento

Los poderes adjudicadores tienen un papel activo en la prevención de la colusión, que va más allá de la mera detección reactiva. En muchos expedientes de contratación, las medidas más eficaces se aplican antes de publicar la convocatoria:

Realizar un análisis de mercado previo para conocer los operadores del sector, sus cuotas y su historial de participación, antes de diseñar el pliego.
Variar el calendario, el tamaño y la estructura de las convocatorias para evitar la previsibilidad que facilita la coordinación entre competidores.
Limitar la comunicación entre licitadores durante el proceso, fomentando la presentación electrónica anónima y eliminando las aperturas presenciales cuando sea posible.
Exigir declaraciones de oferta independiente que los licitadores firmen confirmando que su propuesta no ha sido elaborada en coordinación con ningún competidor.
Incluir en los pliegos una advertencia expresa sobre las sanciones por colusión y la existencia del programa de clemencia.

Un diseño riguroso de los criterios de adjudicación también contribuye a reducir el riesgo, ya que los criterios objetivos y transparentes dificultan la coordinación previa de ofertas entre competidores.

Para los licitadores: garantizar la independencia de la oferta

Las empresas que participan en licitaciones tienen la obligación de actuar de forma independiente. Esto implica:

No compartir información sobre precios, estrategia o intención de presentarse con otros competidores antes de la apertura de plicas.
Asegurarse de que cada oferta se elabora de forma autónoma, sin coordinación con terceros que también participen en el mismo procedimiento.
Abstenerse de participar en acuerdos de reparto de mercado aunque se presenten como prácticas habituales del sector.
Conocer las implicaciones legales: participar en un acuerdo colusorio puede generar responsabilidad administrativa y penal, con independencia del grado de iniciativa.

En Tendios, el seguimiento sistemático de adjudicaciones y la monitorización de la actividad del sector permiten a las empresas licitadoras identificar si existen patrones anómalos que puedan alertar sobre prácticas colusorias de terceros en su mercado.

Cómo diseñar procedimientos más resistentes a la colusión

La actualización 2025 de las Directrices OCDE incluye una lista de verificación de diseño orientada específicamente a reducir la vulnerabilidad de los procedimientos. Las medidas con mayor impacto en la práctica española son:

Maximizar la participación: pliegos claros, requisitos de solvencia proporcionados y posibilidad de licitar por lotes cuando la naturaleza del contrato lo permite, conforme al artículo 99 de la LCSP. La guía sobre procedimientos de contratación pública desarrolla estos aspectos con detalle.
Reducir la previsibilidad: evitar que los operadores del mercado puedan anticipar con exactitud cuándo, cómo y con qué presupuesto base se va a publicar una licitación, ya que la previsibilidad facilita la coordinación.
Documentar cualquier anomalía observada: ante indicios fundados, la obligación es comunicarlos a la CNMC sin alertar a los licitadores ni interferir en la obtención de información para la investigación.
Conocer el programa de clemencia: el artículo 65 de la Ley 15/2007 regula el programa de clemencia, que permite a las empresas que participaron en un cártel obtener inmunidad total si son las primeras en revelar su existencia y aportar pruebas suficientes, o una reducción de entre el 30% y el 50% de la sanción si colaboran sin ser las primeras en denunciar.

Preguntas frecuentes sobre colusión en licitaciones

¿Cuál es la diferencia entre colusión y corrupción en contratación pública?

La colusión es un acuerdo entre licitadores privados para manipular el proceso competitivo, sin que necesariamente intervenga un funcionario público. La corrupción implica la participación de un servidor público, habitualmente a cambio de una contraprestación. Ambas conductas pueden solaparse y dan lugar a infracciones en marcos normativos distintos: la colusión se persigue principalmente mediante la Ley de Defensa de la Competencia y, en su caso, el Código Penal; la corrupción se aborda desde el Derecho Penal y el régimen de responsabilidad de los empleados públicos.

¿Qué ocurre si participo sin saberlo en un acuerdo colusorio?

La responsabilidad por colusión no requiere necesariamente intención dolosa. La CNMC puede sancionar conductas que, aunque no fueran plenamente conscientes, tuvieran por efecto restringir la competencia. El grado de participación, la capacidad de influencia y la actuación posterior de la empresa son factores que la autoridad de competencia valora al determinar la sanción. Ante cualquier duda sobre la licitud de una práctica, se recomienda obtener asesoramiento jurídico especializado antes de actuar.

¿Tiene la CNMC competencia para actuar en todos los casos de colusión en licitaciones?

La CNMC es competente para investigar y sancionar las infracciones a la Ley de Defensa de la Competencia, incluidos los acuerdos colusorios en licitaciones. Algunas comunidades autónomas cuentan además con sus propios órganos de defensa de la competencia, que pueden actuar cuando la conducta afecta principalmente al mercado autonómico. La competencia penal corresponde a los tribunales ordinarios cuando la conducta reviste los caracteres del artículo 262 del Código Penal.

Conclusiones sobre colusión en licitaciones

La colusión en licitaciones perjudica directamente la eficiencia del gasto público, distorsiona la competencia y genera consecuencias legales graves para las empresas involucradas. Identificar sus formas y señales de alerta no es solo una obligación de las administraciones: es también una herramienta estratégica para cualquier empresa que compita de forma honesta en el mercado público.

Las administraciones tienen la responsabilidad de diseñar procedimientos que dificulten la coordinación entre competidores y de actuar con diligencia cuando detecten indicios fundados. Los licitadores, por su parte, deben garantizar la independencia de sus ofertas y conocer las obligaciones y mecanismos legales disponibles, incluido el programa de clemencia, para actuar correctamente si detectan prácticas irregulares en su sector.

La prevención siempre es más eficiente que la sanción. Un análisis riguroso del mercado antes de licitar y un seguimiento sistemático de los patrones de adjudicación son los mejores instrumentos para detectar anomalías a tiempo.

Colusión en licitaciones: señales de alerta y cómo evitarla | Tendios